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公務員在人力資源管理中的問題
一、專業(yè)與專業(yè)化
在現(xiàn)代化建設的過程中，公務員的專業(yè)化水平是決定政府工作運行效率的重要因素�！秶徽摗返淖髡邅啴敗に姑茉�(jīng)指出,“現(xiàn)代勞動生產(chǎn)力之所以得到提高的關(guān)鍵，也就是人的技能、靈巧性和判斷力提高的關(guān)鍵，來源于勞動分工”�，F(xiàn)代市場和社會組織的分工，使人們能夠集中精力，高度專業(yè)化，用豐富的專業(yè)知識、技能、靈巧性和判斷力從事生產(chǎn)和社會活動，極大地提高了社會運行的效率。
一位早期系統(tǒng)研究“專業(yè)職業(yè)化”的社會學家卡爾—桑德斯認為：“所謂專業(yè)是指一群人在從事一種需要專門技術(shù)的職業(yè)。專業(yè)是一種需要特殊智力來培養(yǎng)和完成的職業(yè)，其目的在于提供專門性的服務”。1933年，布蘭德斯(brandeis)提出：“專業(yè)是一個正式的職業(yè)；為了從事這一職業(yè)，必要的上崗前的訓練以智能為特質(zhì)，包括知識和某些擴充的學問……”。
1948年，美國全國教育協(xié)會公布了關(guān)于“專業(yè)”的八條評判標準：
(1)專業(yè)實踐屬于高度的心智活動；
(2)具有特殊的知識領(lǐng)域；
(3)受過專門的職業(yè)訓練；
(4)經(jīng)常不斷地在職進修；
(5)視工作為終身從事的事業(yè)；
(6)行業(yè)內(nèi)部自主制定規(guī)范標準；
(7)以服務社會為最高目的；
(8)設有健全的專業(yè)組織。此后，利伯曼在1956年、曾榮光在1984年也分別提出了有關(guān)專業(yè)的特征、核心及衍生特質(zhì)。
由此，專業(yè)的主要特征包括：工作實踐以專門知識和專門技術(shù)為基礎；工作過程需要心智和判斷力；工作需要自主權(quán)。其它特征還包括：工作需要不斷更新知識、掌握工具方法；從業(yè)資格不易獲得；強調(diào)服務社會。所以，與一般工作者相比，專業(yè)工作者更需要接受高等教育，學習高深學問和專門知識。
應該指出，專業(yè)化在英文里的對應詞是specialization；而中文里常說的職業(yè)，在英文里的對應詞是occupation，指從事一定的工作職業(yè)的人，可以包括專業(yè)人員、也可以不包括專業(yè)人員。professionalization則指的是專業(yè)技術(shù)職業(yè)化的一種現(xiàn)象，與職業(yè)有區(qū)別。中文里的職業(yè)化，實際應該是這個的意思——將專業(yè)的工作能力變成一種職業(yè)，或是一種職業(yè)必須以專業(yè)知識為基礎。要是咬文嚼字，職業(yè)化的過程可以翻譯為professionalizationofanoccupation或makinganoccupationmorespecialized（將一個職業(yè)專業(yè)化）；或相反，occupationalizationofaprofession（或?qū)⒁粋�專業(yè)職業(yè)化）。為了避免概念的混淆，本文暫不用職業(yè)化，而是用專業(yè)化這個詞。
專業(yè)化指的是一種需要長時間訓練和學習做基礎、可以終身從事的職業(yè)，或工作領(lǐng)域。它需要從業(yè)者對這個領(lǐng)域有系統(tǒng)的知識和精熟的技能。［7］這種知識可以包括兩個層面：一個是在具體工作事務方面的技能和判斷力，一個是對整個行業(yè)的認識和是非辨別力。當然，這種能力包括在原有專業(yè)知識的基礎上不斷學習和改進的能力。
現(xiàn)代文獻中對專業(yè)化的定義還包括由專業(yè)化協(xié)會提供考試和職業(yè)資格認證的標準，公認的行業(yè)道德準則（比如說，救死扶傷是從醫(yī)者的最高行為準則，保護顧客隱私是律師職業(yè)和銀行業(yè)的重要工作原則等等）。傳統(tǒng)上，醫(yī)生、律師、法官、工程師、教師、牧師等都是終身從事的職業(yè)。隨著社會分工的不斷發(fā)展，20世紀以來，公司經(jīng)理、市政經(jīng)理、大學校長、銀行家、設計師、藥劑師、護士、會計、圖書館員、社會工作者、電腦軟件師，包括職業(yè)政治家等等，也開始成為引人注目的職業(yè)范疇。
一般來說，專業(yè)化的標識包括：專業(yè)規(guī)范（職業(yè)組織本身的一些對自我進行約束的規(guī)范條例），工作范疇的相對自主性（職業(yè)標準由職業(yè)化協(xié)會制定），有相當?shù)纳鐣匚�，有對職業(yè)發(fā)展和行為的影響，有行業(yè)發(fā)展史（包括專業(yè)化人員的教育和工作經(jīng)歷），有行業(yè)本身的禮儀程序等等。他們在社會上有得到承認的合法性。從業(yè)人員不以工作單位而以行業(yè)為工作范疇，專業(yè)化程度高，在行業(yè)內(nèi)流動性強。
專業(yè)化(或?qū)I(yè)工作職業(yè)化)是一種高度的社會分工的結(jié)果，有利于社會專業(yè)人才的成長、發(fā)展、流動和發(fā)揮才能，也減少了他們在工作更換過程中時間、技能、工作業(yè)績方面的交易損失。同時，還減少了社會對高度專業(yè)化的人才的認證成本。
二、公務員的專業(yè)化
中國在近年來的改革過程中，對專業(yè)人才依靠
行政性評估，如由部委行政機構(gòu)評估不同專業(yè)的專家,或用并非一個專業(yè)但級別較高的人員評估另一個專業(yè)的人員。比較典型的是用圖書管理人員為檢索方便發(fā)明的科學索引指數(shù)(sci)或社會科學索引指數(shù)(ssci）作為權(quán)威指標,而不是參考指標,評估不同專業(yè)的學者的科研能力，專業(yè)人才上崗后需要很長的熟悉工作業(yè)務的時間等等，都是社會專業(yè)化水平不高的表現(xiàn)。這個過程在美國公共管理的發(fā)展中，也曾經(jīng)出現(xiàn)。
一個常常引起混淆的問題是：公務員能否算是專業(yè)人員呢？回答是，他們可以是，也可以不是。公務員是政府工作人員的總稱，是一種職業(yè)的總稱。在這個職業(yè)里,有的專業(yè)化要求高，有的不高；有的是輔助工作人員,有的是決策者。在高度發(fā)達的現(xiàn)代社會，政府工作包羅萬象，需要許許多多的專業(yè)來支撐。比如說，它要求的專業(yè)人員包括建筑師、律師、會計師、藥劑師、化學檢驗師、電腦工程師（軟件、硬件、專門的應用軟件包等）……這些專業(yè)人員的專業(yè)能力需要他們的專業(yè)組織和同行來認證。隨著職務的升遷，有一部分人成為本專業(yè)的業(yè)務骨干和領(lǐng)軍人物，界定專業(yè)領(lǐng)域、領(lǐng)導發(fā)展、進行業(yè)務把關(guān)；有一部分人會進入組織的管理層，需要學習管理知識，成為職業(yè)管理人員；有一部分人會縱向發(fā)展，獲取另外的專業(yè)知識（比如說，建筑師學習會計，成為會計師）。
這樣，他們的職業(yè)進步軌道就有所不同。第一部分在專業(yè)方面進步，不斷升級，如從建筑方面的助理工程師升到高級工程師。但這個升級不應該成為他進入別的行業(yè)的資格。就是說，不能橫向認證。高級建筑工程師還不能被接受為合格的高級電腦工程師，也不能被認為是高級市政管理人員，或會計師。要進入那些領(lǐng)域，他還需要努力學習，獲得那些領(lǐng)域的重新認證。比如說得到管理學位、會計學位或相關(guān)的證書，獲取他的新的專業(yè)資格。所以說，在高度分工和專業(yè)化的社會，一個人擁有數(shù)種專業(yè)能力，數(shù)種專業(yè)認證，是常有的事情。它保障的是社會分工的專業(yè)化和運行的高效性，主要的學習過程在進入工作崗位前就基本完成。前面提到的職業(yè)經(jīng)理人、職業(yè)市政高管（市政經(jīng)理），或職業(yè)政治家都屬現(xiàn)代的專業(yè)范疇。職業(yè)經(jīng)理人強調(diào)的是組織、人事、財務和協(xié)調(diào)工作能力，職業(yè)政治家強調(diào)的意識形態(tài)忠誠度、群眾工作和政治操作能力。在現(xiàn)代社會，他們都需要有專業(yè)訓練、行業(yè)經(jīng)驗互動和多年摸爬滾打的實踐經(jīng)驗。
在社會現(xiàn)代化發(fā)展不夠、社會分工不細、專業(yè)化水準不高的條件下，人才的專業(yè)要求較低，跨行業(yè)流動比較容易和可能。社會發(fā)展程度越高、分工越細，對人才的專業(yè)化要求就越高，專才的價值才最大限度地顯現(xiàn)出來，跨行業(yè)流動就比較困難。即便是我們常說的“通才”，也必須要是一定業(yè)務范圍內(nèi)的通才。比如說，用一個只懂得農(nóng)業(yè)的人才去管理導彈制造，顯然不是一個合理的選擇。用一個聰明的懂得農(nóng)業(yè)的人去管理導彈制作，雖然說不是沒有可能成功，但中間他需要花費的學習時間太長，會使他管理的隊伍很長時間沒有方向，難有作為，自然不如選擇一個已經(jīng)對導彈制作有所了解的人，最好是一個了解本行業(yè)，并且處于前沿的專家，一上任就有方向，有措施，有步驟，知道到哪兒去找有潛力的干部和助手，立即大刀闊斧地展開工作。如果他從事的是導彈制造的管理工作,就必須有導彈工程和管理人員的兩種證書；如果是在導彈制導部門從事人事或后期工作,可以不需導彈工程的訓練,但需要有人事或管理工作的訓練。政治官員的工作屬于另一個軌道,在業(yè)務決策方面需要得到專家支持,或分出哪一部分是專業(yè)決策,哪一部分是政治決策,責任各有不同。這是科學決策和問責制度基礎。
在革命的年代或現(xiàn)代化發(fā)展的初始階段，人才奇缺，將有一定能力和教育水平的人選入崗位就已實屬不易�，F(xiàn)代政府出現(xiàn)的初始階段，進入政府部門做公務員，用高中、大學或研究生學歷作為一種認證方式，再加上公務員考核，就可以算是專業(yè)化的標識了。但隨著社會的發(fā)展，科學技術(shù)高度發(fā)達，社會組織日益復雜，公共管理對社會各個方面的管理和介入也必須不斷增強，這才提出公務員隊伍的專業(yè)化問題。管農(nóng)的、管工的、管醫(yī)的、管交通的、管教育的、管工程的、管組織的，都必須對其工作領(lǐng)域同時代最先進的知識水平和最重要的問題和挑戰(zhàn)有所了解，而這個認知，又只有同行業(yè)的專家們最有發(fā)言權(quán)，這就是公務員的專業(yè)認證問題。也就是說，未來對有專業(yè)知識的許多公務員的考核，不應僅僅是領(lǐng)導和組織部門的考核問題，還有領(lǐng)導和組織部門對這個高度專業(yè)化的專業(yè)的了解程度問題。他們既要得到其工作部門管理機構(gòu)的欣賞，又要得到他們同行的專業(yè)組織的評估和認證，這才是干部隊伍專業(yè)化的真實涵義。
中國近年來許多干部回爐進學校拿學位，是對這一趨勢的一個朦朧的理解，但其中出現(xiàn)的問題就是專業(yè)學習不專門，專業(yè)認證不專業(yè)。良好的、社會可信度高的專業(yè)協(xié)會和認證機構(gòu)并沒有誕生或管理好，造成了不同程度的社會混亂。如果專業(yè)學習不專門、專業(yè)認證不權(quán)威，它與事實上的非專業(yè)/非職業(yè)化就沒有什么區(qū)別。
三、公務員專業(yè)化的管理
傳統(tǒng)的公務員管理中，專業(yè)概念模糊,對專業(yè)協(xié)會的管理水平也不高,管理人才過度頻繁地跨行業(yè)調(diào)動，增加了跨行業(yè)工作學習的成本，減緩了公務員上崗后立即展開工作的時間效率，影響行業(yè)內(nèi)的不斷學習，不利于人才的專業(yè)化發(fā)展，違反現(xiàn)代社會靠有效分工獲取效率的基本準則。舉例來說，一個現(xiàn)代大學或研究機構(gòu)的管理，與一個城市的管理非常的不同，除非有意識地推行相應的科技成果轉(zhuǎn)讓，讓大學的科技成果找到好的實踐場地，將大學校長提拔作為市長或市政經(jīng)理就不是一個好的職業(yè)進步。市政管理、大學管理或是專業(yè)人員的科學研究，
都各有自己的特點，各自需要一個人以畢生的精力、才能和奉獻精神來從事。不科學地迫使專業(yè)人員在不恰當?shù)臅r機改換職業(yè)軌道，造成的是人才和社會資源的極大浪費，影響社會的高效運轉(zhuǎn)。
中國過去有句老話，“三百六十行，行行出狀元”，說的就是社會分工的重要和社會必須對社會分工的尊重。人盡所能，都是為社會發(fā)展做貢獻，只是在封建社會的管理過程中，萬般皆下品、唯有讀書高，而讀書的目的又是學而優(yōu)則仕，反而將社會分工發(fā)展這一重要原則給替代了，造成在專業(yè)分工和發(fā)展上不孜孜追求，難得精益求精，在仕途道路上千軍萬馬爭過獨木橋。
根據(jù)莫石的觀點，專業(yè)化的國家的一個重要特點是公共服務不再是傳統(tǒng)的服務性的工作，而是管理精英啟動變革和領(lǐng)導社會發(fā)展的工作。［10］新的社會發(fā)展和進步，社會發(fā)展和進步的標準和速度，不再單單由某一個政府的機構(gòu)來確定，而是通過這個行業(yè)里的精英分子、精英組織與社會權(quán)利機構(gòu)的互動來決定。在現(xiàn)代社會里，這似乎已經(jīng)是一個不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。但是，社會的專業(yè)化也有它自己特定的挑戰(zhàn)。而這些挑戰(zhàn)，又未嘗不是社會發(fā)展的契機。比如說，專業(yè)化社會管理能夠克服過去官僚機構(gòu)不民主、拍腦袋決策或少數(shù)官員說了算的管理傾向，提高專業(yè)監(jiān)督和有專業(yè)能力的公眾參與的水平。當然，這個公眾參與還是有局限性的，取決于專家的影響力。所以說，專/職業(yè)行會能否很好地代表普通大眾的利益還是一個沒有徹底解決的民主議政的難題。但是，如果努力提高公眾的教育水平和社會的整體認知判斷力，提高信息透明度，民主議政的能力只會比以前更好。
社會管理的專業(yè)化也會使公務員問責方式復雜化，需要明確是對行政組織問責還是對專業(yè)行會的道德要求問責。但這一復雜性正好提高了社會制衡，是約束官僚組織行為的一個有效措施。另外，專業(yè)化一方面提高了專業(yè)人員流動的能力，一方面也限制了他們換專業(yè)和行業(yè)的流動性。但從總體上來說，社會得到的是更高程度的分工。有毅力和決心的專業(yè)人士，還是可以通過自身學習努力，獲得跨行業(yè)認證。否則，他們就不應該進入他們想進但沒有能力進入的行業(yè)。
專業(yè)精英對行業(yè)的壟斷影響力是否會對民主政治構(gòu)成威脅是社會專業(yè)化過程中最有分量的一個考慮。但是，它并不比過去更差。過去進入社會精英層的必要條件是階級、財富和聰明才智，而專業(yè)化的社會里成為社會精英的條件是教育成就、專業(yè)化水平。關(guān)鍵之處是如何進行不同行業(yè)專家之間的協(xié)調(diào)。這就是專業(yè)管理人員(職業(yè)經(jīng)理人)誕生的條件。專業(yè)管理通常也稱為職業(yè)管理，職業(yè)管理的誕生，又進而形成專門家和職業(yè)管理人員之間的緊張形勢。對于這個問題，莫石曾提出在工作設計上，讓職業(yè)管理人員有很多自己的事情要做,工作忙碌(比如說,管政治工作的有自己的工作范疇,不清閑,也不與市場的專業(yè)市政管理工作或建筑總工程師的日常專業(yè)工作相交叉)，同時設定職業(yè)管理人員與專門家兩種不同的職業(yè)發(fā)展道路和成功的標準，在組織里鼓勵團隊合作和協(xié)調(diào)精神等等方法來解決。
進行職業(yè)和崗位設計，定義不同的成功標識，有效管理專業(yè)協(xié)會及其專業(yè)功能，有利于提高社會專業(yè)化水平和社會發(fā)展效率，也可以幫助克服官本位現(xiàn)象，鼓勵人才各盡所能，加快中國的管理和社會現(xiàn)代化進程，提高國家競爭力和現(xiàn)代文明水平。同時，這也符合現(xiàn)代社會的人人平等、各盡所能、高效發(fā)展、共同富足的人文精神。因而，現(xiàn)代人力資源管理，要用合理的制度和人才升遷機制，鼓勵最好的專業(yè)人員在自己的專業(yè)上發(fā)展，以作出自己最大的貢獻。
在發(fā)達國家，一個優(yōu)秀的大學教授或者校長，收入水平可以比總統(tǒng)更高，這就使得熱愛教育事業(yè)的專門人才能夠合理和安心地留在他們心儀的領(lǐng)域。比如說，終身的市政經(jīng)理人或市長，終身的大學管理者（大學教務長或校長），終身的科學家、護士、會計師、律師等等。他們的升遷，在自己的專業(yè)領(lǐng)域，可以由管理較小的市政，到管理國際大都市；從部門領(lǐng)導，發(fā)展到統(tǒng)領(lǐng)全局；或從管理小的學校，到管理具有國際競爭力的大學；從管理普通中學，到管理最優(yōu)秀的中學等等。就是說，他們可以各自在自己的工作領(lǐng)域達到職業(yè)的頂峰，從而達到影響他們專/職業(yè)的界定、規(guī)范、發(fā)展、教育和認證等等。他們對社會的最大貢獻在于他們對行業(yè)的貢獻，而不在于他們所取得的行政地位。比如說，美國的第70任財政部長魯斌（roberte.rubin)在進入政府工作以前就已經(jīng)是卓有成就的金融專家，他的專業(yè)知識是他成為財長的基礎。上任以后，他成功制定和執(zhí)行了有力的消減赤字、金融市場全球化、教育和環(huán)保投資等政策，領(lǐng)導國際貨幣組織和美聯(lián)儲應對亞洲和墨西哥的金融危機，被克林頓總統(tǒng)譽為自漢密爾頓以來最優(yōu)秀的財長。退下公職以后，他重新回歸金融界，同樣工作得有聲有色。他是以他的專業(yè)知識、而不僅僅是政府部門給予的地位為社會服務。如果這些專業(yè)人才有政治熱情，就要做出專業(yè)甚至收入的犧牲來實現(xiàn)政治抱負，這就使得進入政界的專才有切切實實的從政熱情和事業(yè)心，他們也會一心一意把政府工作作為一個事業(yè)而不是一個工作來做。
當然，在社會分工高度發(fā)展、專業(yè)協(xié)會高度發(fā)達以后，職業(yè)(專業(yè))管理人員和專業(yè)人員之間的關(guān)系和協(xié)調(diào)就會成為更為突出的矛盾，用什么方法來使中國迅速專業(yè)化，建立合理有效、管理水平高的專業(yè)協(xié)會管理體系，建立專業(yè)人員在公務員隊伍中的準入和準出機制，在專業(yè)化的基礎上達到成功協(xié)調(diào)，并且成功吸引最優(yōu)秀的專業(yè)人才為社會公共部門服務,是中國公共管理工作者，特別是公共人力資源管理工作者需要面對的一個迫切又不可避免的課題。［11］可以說，中國現(xiàn)代公共人力資源管理的序幕才剛剛開始拉起，有許許多多的問題值得公共人力資源管理的實踐者和學術(shù)者認真研究。
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